Presidenta de la Junta Nacional Directiva 2023-2025 de la
Academia Mexicana de Derecho Fiscal.
*Artículo publicado en la revista Puntos Finos, No. 334, mayo 2023.
TRAYECTORIA DE ÉXITO
Gabriela Ríos Ganados es doctora en Derecho por la Universidad de Salamanca,
España. Asimismo, es investigadora titular “C”, de tiempo completo, del Instituto de
Investigaciones Jurídicas (IIJ) de la prestigiosa Universidad Nacional Autónoma de México
(UNAM).
Actualmente, funge como secretaria académica de la Coordinación de Humanidades de la
máxima casa de estudios del país y pertenece al Sistema Nacional de Investigadores del
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt), con nivel 2. El 2 de marzo pasado,
mediante votación unánime, fue elegida como presidenta de la Junta Nacional Directiva
2023-2025 de la Academia Mexicana de Derecho Fiscal (AMDF). Cabe destacar que es la
segunda mujer en presidir la AMDF luego de 62 años.
¿POR QUÉ HAN FRACASADO LAS POLÍTICAS FISCALES PARA
INCORPORAR A LOS COMERCIANTES INFORMALES A LA
FORMALIDAD?
En entrevista con la revista especializada de consulta fiscal PUNTOS FINOS, la prestigiada doctora Gabriela Ríos Granados comentó que hay un tema que ha estado abordando desde hace cuatro o cinco años, orientando sus últimas investigaciones a analizar la sociología fiscal, en específico, el comportamiento y los sentires de las personas que se encuentran en la informalidad.
Sus investigaciones la han llevado a analizar por qué las políticas fiscales han fallado
rotundamente en su intento de incorporar a los trabajadores informales a la formalidad
fiscal.
Explica: Hemos pasado sexenio tras sexenio con planes distintos y, simplemente, vemos
que no avanza este tema, no se ataja el tema de la informalidad a través de una política
fiscal.
A la pregunta de qué hacer al respecto, comenta como necesario tener políticas públicas
mucho más amplias para abarcar el tema porque, hoy por hoy, luego de la pandemia del
coronavirus disease (Covid-19) y de acuerdo con la última Encuesta Nacional de
Ocupación y Empleo (ENOE) del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi) del
último trimestre del año pasado, tenemos que aumentó la informalidad laboral a más de
32 millones de personas.
Imagínate lo que representa para una economía como la de México tener a más
de 32 millones de personas trabajando en esta situación de informalidad laboral,
ya sea comunidades económicas o ya sea fuera del pago de contribuciones.
Entonces, desde hace tiempo, con un equipo de trabajo en una línea de
investigación sobre Derecho y economía informal, hemos tratado de estudiar el
tema desde otro punto de vista, no solo del Derecho, porque nos dimos cuenta de
que el Derecho se queda corto al querer estudiar o analizar por qué las personas
no quieren incorporarse a pagar contribuciones.
Entonces, a partir de un estudio que hicimos de corte sociológico, analizando un
sector muy específico que en su momento lo tomó en cuenta el anterior sexenio,
cuando se incorporó el RIF 1 , con base también en este estudio de la ENOE,
decidimos hacer la investigación basándonos en entrevistas semiestructuradas a
las personas que estaban trabajando desde la informalidad y la formalidad, sobre
todo de un sector muy importante que son estéticas y peluquerías. Nos acercamos
a ellos y queríamos saber cuál era su percepción del pago de las contribuciones.
Entonces, nos dimos cuenta de que a la gente no le interesa pagar las
contribuciones, no a los que estaban en la informalidad. Algunos no conocían ni
siquiera el RIF, a pesar de que existió una campaña muy fuerte por parte del
SAT, 2 así como de la Prodecon 3 para que se inscribieran y porque decían que iba
a ser una manera mucho más fácil de estar en la formalidad, era un programa
excepcional.
Al respecto, comparto la siguiente anécdota: Alguna vez estando en una entidad
de la República Mexicana, con un secretario de Finanzas, precisamente frente a la
Secretaría de Finanzas estaban los comerciantes; entonces me dijo el propio
secretario lo siguiente: ¿Tú crees que a mí me interesa incorporarlos cuando yo no
tengo ningún estímulo? Porque acuérdate que cuando se incorporó este nuevo
régimen en aquel entonces no tenían ese mismo estímulo que tenían los
Repecos, 4 que luego tuvieron que hacer el famoso Anexo 19. Entonces, ¿tú crees
que me va a interesar incorporarlos si toda la “tajada” se la lleva el Gobierno
Federal y a mí no me da un remanente, como había antes en el sistema de los
pequeños contribuyentes?
Ahora, frente a cualquier oficina del SAT tenemos a los informales vendiendo
copias, vendiendo la USB 5 o plumas para que puedas sacar tu cita, para poder
sacar tu firma electrónica. Entonces, ¿qué pasa?
Considero que realmente no hemos tenido estudios por parte de las autoridades
sobre los comportamientos, los sentires y las percepciones de las personas que
están en la informalidad.
1 Régimen de Incorporación Fiscal
2 Servicio de Administración Tributaria
3 Procuraduría de la Defensa del Contribuyente
4 Régimen de Pequeños Contribuyentes
5 Universal Serial Bus (Unidad de Memoria Extraíble)
Por eso nosotros, desde la Academia, hemos emprendido estos nuevos estudios
sociológicos para ver por qué han fracasado las políticas fiscales de incorporar a
los informales a la formalidad.
EL RIF AL FINAL DEL SEXENIO
El RIF era un plan de 10 años y luego se modificó. El primer año, en palabras muy
sencillas y claras, no se pagaba el impuesto sobre la renta (ISR), lo que era un gran
gancho dirigido a quienes no tenían una profesión, como se basaron precisamente en la
ENOE, donde el grueso de las personas que estaban trabajando en la informalidad son
los de abarrotes; en el siguiente sector, o sea, el sector servicios, los taxis, y el tercero,
las estéticas y peluquerías. Con esto lo que querían era traer a personas con artes y
oficios; posteriormente, con el cambio de gobierno y las nuevas políticas públicas, donde
tenemos programas sociales muy potentes, el principal que ha tenido más aceptación por
parte de la población ha sido el de adultos mayores. Tenemos, pues, una política social
totalmente distinta a la que teníamos en los anteriores gobiernos, sobre todo con los
priistas, explicó la doctora Ríos Granados.
RÉGIMEN SIMPLIFICADO DE CONFIANZA
La política pública fiscal se ha modificado y tenemos más de un año ya de este cambio
del RIF al Régimen Simplificado de Confianza (Resico).
En comparación con el RIF, te puedo decir que es mucho más escueta la
exposición de motivos, donde tienen dos principales inserciones: El por qué
establecer este nuevo régimen es el generar confianza a través del régimen
simplificado de pago de contribuciones y, por otra parte, incorporar a los
informales a la formalidad. Esos son los dos principales objetivos que vienen
expresados en esta exposición de motivos, pero, hasta la fecha, ¿cómo funciona
este régimen? Bueno, a diferencia del anterior régimen, se bajan las tasas, las
personas físicas que se encuentren en este nuevo esquema estarán obligados a
pagar entre el 1 y el 2.5% de sus ingresos. Para las personas físicas, es un
régimen opcional y para las personas morales, es un régimen obligatorio. Los
contribuyentes personas físicas deben percibir ingresos anuales menores a 3.5
millones de pesos, mientras que para las personas morales cuyos ingresos totales
en el año no excedan de 35 millones de pesos.
Entonces, analizando este régimen y sus elementos esenciales, no sabemos bien
si va a lograr la incorporación de las personas de la informalidad a la formalidad,
pues de no pagar nada de impuestos a pagarlo hasta el 2.5% de sus ingresos
como informal, ¿qué pasaría? Pues no lo vas a pagar porque la percepción de las
personas que están en la informalidad en los estudios que hemos hecho es que no
reciben nada a cambio, no hay una contraprestación, es decir, es mucho más caro
pagar una contribución que no pagarlas porque la percepción del cumplimiento de
las contribuciones es muy baja, no hay como la percepción de la sanción y,
segundo, hay una percepción en el sentido de que el pago del impuesto no va
para un fin común.
Las personas que están en la informalidad prácticamente lo que más les interesa,
y esto lo hemos estudiado en el último libro que hicimos sobre comercio informal
que acaba de salir publicado y que se llama Economía de la resiliencia en clave
Covid-19, a ellos lo que más les interesa es trabajar en la informalidad porque les
permite realizarse más en su ramo como emprendedores que trabajar de forma
precaria con un salario mínimo en la formalidad; además, tienen horarios muy
establecidos y así no pueden convivir con la familia. En cambio, en la informalidad,
pues ellos manejan sus tiempos.
En el 2020, hicimos estudios sobre grupos focales en tres alcaldías de la Ciudad
de México que tienen mayor informalidad, que son Iztapalapa, Gustavo A. Madero
y Cuauhtémoc. El año pasado hicimos grupos focales también en las entidades
federativas donde se representa mayor informalidad, que son Oaxaca, y en
Guadalajara, aunque aquí no hay tanta informalidad, pero sí hay mucha violencia,
y el último grupo focal este año en Tijuana, precisamente por el tema de migración
y el que hubiera una ventana de oportunidad en Tijuana porque es una frontera
donde fluctúa mucho dinero. Entonces, con base en estos grupos focales yo lo que
te puedo decir es que la necesidad de las personas que tienen que trabajar en
informalidad no es una opción, es una necesidad de trabajar en informalidad
porque el mercado formal no les da la oportunidad de desarrollarse como
personas, lo que les preocupa a ellos es obtener una jubilación y tener seguridad
social, ya que ellos hacen un gasto cuando se enferman y es muy caro,
prácticamente se atienden en Farmacias Similares.
No podrían pagar cuotas en el IMSS, 6 no les interesa. Entonces, ellos viven en un
paraestado, y así lo hemos llamado en nuestros estudios. Como ejemplo, si se
trabaja en un puestecito en la calle y venden verduras o tamales, para empezar,
no van a saber ni siquiera cómo facturar con esta nueva factura 4.0. 7 En ese
sentido, ¿cómo se van a querer incorporar unas personas que en su percepción es
que no están recibiendo nada por parte del Estado? A ellos les interesaría recibir
seguridad social, pero de calidad social. En un estudio de informalidad laboral y
obligaciones tributarias que está publicado por el Instituto de Investigaciones
Jurídicas de la UNAM en el 2021, hay dos elementos que descubrimos: La
confianza en el sistema tributario, donde no hay una confianza en el sistema
tributario por parte de las personas que están en la informalidad, y el otro elemento
es que hay una confianza muy débil de las personas que están en la informalidad
frente a las instituciones como el SAT y la Prodecon.
En la Prodecon, antes había una subprocuraduría de Cultura Contributiva que se
deshizo. En ese sentido, se puede ver la importancia del tema de la cultura
contributiva para las instituciones gubernamentales, o sea, no hay un
acercamiento por parte de las autoridades fiscales. Ni tampoco por parte de la
Prodecon, porque esta institución depende de la Secretaría de Hacienda, 8 pero es
defensora del contribuyente. Ha hecho muy poco en el tema de la cultura
contributiva, o sea, no ha hecho programas importantes para introyectar en las
6 Instituto Mexicano del Seguro Social
7 Comprobante Fiscal Digital por Internet o Factura Electrónica (CFDI) versión 4.0
8 Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).
personas la obligación de pagar contribución, porque ha encontrado un nicho muy
importante y que se lo reconocen los contribuyentes que son los acuerdos
conclusivos. Esa es la carta fuerte de la Prodecon, pero el tema de la cultura
contributiva lo ha olvidado, y al SAT, pues menos le va a interesar elevar los
niveles de cultura contributiva porque no han hecho estudios de corte sociológico
en el sentido de decir cómo vamos a elevar la confianza del contribuyente hacia
las autoridades y de las autoridades hacia el contribuyente.
Por eso, el nombrar Régimen Simplificado de Confianza donde no hay confianza
suena como un sinsentido. Entonces, lo importante es recuperar ese tipo de
estudios donde tú tengas un acercamiento con las personas y decir: A ver, ¿tú
pagarías tu contribución a cambio de qué?”. “Ah pues yo pagaré mi contribución
siempre y cuando yo esté asegurada o asegurado, que yo tenga un plan de
jubilación, que tenga seguridad social y deje de estar pagando mi gasto médico del
bolsillo, porque es un gasto hormiga por mi salud. Es realmente lo que les importa
a los informales.
A los jóvenes, lo que les interesa son apoyos de capacitación, no sociales ni
transferencias, que ellos puedan ser capacitados para sus propios
emprendimientos.
Entonces, vemos que gracias a esos tipos de estudios observamos hallazgos muy
importantes, como el que te decía: El hallazgo en el sentido de que hay una
confianza densa entre las personas que están laborando en el sector informal, es
decir, confianza densa entre sus familiares, entre sus amigos, que ellos se van a
ver motivados a pagar una contribución siempre y cuando tengan una pariente o
un amigo contador que les diga “paga tus contribuciones”; si no es así, no la
pagan. Por el contrario, para qué vas a pagar si hay una gran corrupción y porqué,
además, no van a venir a cacharte. Entonces, pues no pagan las contribuciones
porque hay una acción colectiva de no pagar contribuciones; entonces, todo se
mezcla: La confianza inherentemente, el elemento de confianza influye mucho en
la moral tributaria. Entonces, tenemos una baja cultura contributiva en México
porque no hay una confianza densa con las autoridades; al contrario, la confianza
es muy diluida entre las autoridades y las personas, incluso los contribuyentes por
una parte y las personas que no están en el Registro Federal de Contribuyentes 9
o como unidades económicas se desarrollan fuera de la formalidad.
Por eso es muy importante tener ese tipo de estudios, en los que nos ayuden a
visualizar el gran problema en el que estamos metidos, porque en México, gracias
a la economía informal, y eso lo decimos en el libro Economía de la resiliencia en
clave Covid-19, la economía de México salió a reflote gracias precisamente a esa
economía informal.
En otro libro, titulado Economía informal: El lado siniestro del Estado mexicano,
decimos que el propio Estado ha pasado de lado, no ha querido ver a las personas
informales y nada más las ha querido ver para traer ese pago sin protegerles, sin
darles ese piso mínimo de derechos, porque no olvidemos que, antes de ser
contribuyentes, son personas y tienen dignidad, y esta dignidad está respalda en
el artículo 1 de nuestra Carta Magna y el Estado está obligado a proveer y
9 RFC
garantizar Derechos Humanos. Y esas personas no tienen garantizados sus
Derechos Humanos.
En este libro tenemos una cita ejemplar de una tesis de Colombia, donde
consideran a las personas que trabajan en la informalidad como personas
vulnerables y les dan una protección especial desde el Estado. Aquí no tenemos
unas políticas públicas que digan vamos a hablar de una distribución del gasto
público de otra manera, porque ellos no quieren dádivas del Estado, no quieren
esas transferencias. Lo que ellos quieren es capacitación para emprender.
En el libro Economía de la resiliencia en clave Covid-19, hablamos de la economía
de la resiliencia: Las personas que viven en esta situación de vulnerabilidad, las
personas informales, siempre van a vivir en una situación de vulnerabilidad porque
no están recibiendo una garantía de sus derechos sociales, económicos y
culturales y, por decirlo así, no están recibiendo ejemplos claros de vivienda digna
o salud pública –lo que decía, hacen gasto de bolsillo–. Entonces, si no están
recibiendo ese servicio, ellos prácticamente lo que vivieron en su momento es que
tomaron las herramientas, porque estos grupos focales los dividimos en
segmentos y en segmentos etarios, entre personas mujeres y personas hombres,
adultos mayores entre 60 y 70 años y jóvenes a partir de los 21 a los 30 años y,
sobre todo, advertimos que las personas mayores tenían estas herramientas de
crisis anteriores –por ejemplo, la crisis económica de 2009 y las crisis de los años
ochenta–, donde ellos sabían cómo adaptarse. Por eso fueron resilientes, porque
no admitieron ayudas del Gobierno Federal para salir adelante, salieron adelante
por sí mismos, y aquí tenemos una tabla en donde vemos cómo aprendieron a
adaptarse de mejor manera. Aquí, por ejemplo, tenemos una mujer que optó por la
venta de productos en Internet en una determinada hora, en la cual considera que
es la mejor para efectuar las ventas, esa es la mejor adaptabilidad; pero esta
mujer fue una mujer joven, no fue una mujer mayor, porque las mujeres mayores
están muy alejadas de los medios tecnológicos, cuestión que tampoco ha
advertido el SAT, porque la gente mayor no está familiarizada con la tecnología.
La gente joven como nosotros, medianamente joven como nosotros, pues estamos
más adaptados y bueno, qué decir de los millennial.
Después, tenemos una mujer costurera que optó por realizar caretas en vez de
ropa; un joven que dispuso de motocicletas para el servicio de transporte en plena
pandemia; después, un viudo que optó por vender sus trajes en Internet; una
adulta mayor que optó por dejar el negocio de su papelería por uno mejor que le
redituara. Hay un caso muy muy dramático, donde ya no tenían que comer;
entonces fueron a una tiendita y compraron azúcar y grenetina, y con eso hacía
gelatinas y así pudieron salir adelante.
MORAL TRIBUTARIA
En su disertación, la doctora Gabriela Ríos Granados, investigadora de gran prestigio en
instituciones académicas, explicó que en el sistema fiscal la confianza es un factor social
relacionado con el cumplimiento de pago de las contribuciones, según lo descrito en la
sociología fiscal.
En México, ni el SAT ni la Prodecon han emprendido estudios con este enfoque
para averiguar por qué no han funcionado los programas de inclusión de
trabajadores informales como lo es el caso del RIF en aquel momento, ahora sería el caso del Resico.
De acuerdo con Sandro Giachi, la confianza del sistema
tributario tiene un papel importante en la moral tributaria del contribuyente, y la
moral tributaria del contribuyente es la motivación intrínseca de pagar impuestos;
es decir, el que yo me encuentre motivado con una alta percepción de pagar
contribuciones es lo correcto. A eso se refiere la moral tributaria; por eso la
confianza es un elemento muy fundamental en el sistema tributario, y la moral
tributaria permea no solo a los informales, sino también a los grandes
contribuyentes, que son transnacionales y que pudieran hacer planeaciones
fiscales agresivas, donde la moral tributaria está muy disminuida. Entonces,
tenemos estas planeaciones donde hacen el
“doble irlandés con sándwich holandés”, estas estructuras que son súper
complejas para evadir el pago de las contribuciones. En estas empresas
multinacionales donde están establecidos sus paraísos fiscales y que ahí alguna
vez en un documental muy interesante señalan: Pues si yo establezco mi
residencia física en un paraíso fiscal donde no les interesa recaudar
contribuciones, es porque yo tengo una ventaja económica; en cambio, si yo
establezco mi domicilio fiscal en este país –pensando en países de primer mundo
o que son países como Inglaterra, Francia–, pues van a pagar mayores
contribuciones. Ahí viene el elemento de la moral tributaria, que está muy diluido
porque dicen: “A mí lo que me conviene más es generar riqueza y evadir
contribuciones”.
Este elemento de la moral tributaria es muy complejo porque se flexibiliza; es
decir, por eso el estudio que hizo Oxfam y Tax Justice, de grabar a los más ricos,
tiene que haber implícita la moral tributaria de estas personas. Sería algo muy
interesante hacer un estudio sociológico sobre ellos, qué percepción tienen de
pagar contribuciones porque dicen: ”¿Por qué voy a pagar contribuciones?”.
Algunos dicen que sí van a pagar y aceptan estos impuestos establecidos a los
millonarios por acumulación de riquezas extremas. Entonces, la moral tributaria
fluctúa desde los millonarios hasta los informales que no tienen para pagar, pero
también podemos clasificar a los informales en una economía de subsistencia, en
una economía de sobrevivencia y una economía incluso de bienestar; entonces, la
moralidad es una línea transversal que es, precisamente tomando como referencia
esta nota que nos dan algunos autores, la motivación intrínseca de pagar
impuestos.
CÓDIGO DE MEJORES PRÁCTICAS TRIBUTARIAS
Como segunda mujer en 62 años que ocupa la presidencia de la AMDF, uno de sus
principales cometidos es la elaboración de un Código de Buenas Prácticas Tributarias,
que está dirigido, tanto a la administración tributaria como a los contribuyentes.
Ese código es nuestra carta de presentación ante las autoridades fiscales, tanto
administrativas como jurisdiccionales.
Lo que hicimos fue generar una comisión ad hoc, donde tenemos personas
importantísimas y expertos que forman parte de la Academia que van a hacer un
primer borrador de código de prácticas tributarias.
La Academia tiene que mejorar la relación tributaria entre los contribuyentes y las
autoridades fiscales, alejarnos de esta intimidación que existe de la autoridad fiscal
porque no hay una confianza. La confianza es un elemento fundamental, no nada
más en un sentido de ponerlo en letras de oro en el Resico, sino se tienen que
formar, es algo que se tiene que dar. Es una relación bidireccional entre
contribuyentes y autoridades.
EVENTO DE LA AMDF
Tenemos un Congreso en Tijuana los días 22, 23 y 24 de junio, en convenio con el
Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. El tema será “Patologías en el
Sistema Tributario Mexicano”, y hablaré del Régimen Simplificado de Confianza
como una manifestación del sistema tributario diluido.
TRIBUTARISTAS DE PRESTIGIO EN LA JUNTA NACIONAL DIRECTIVA 2023-
2025
Presidenta: Gabriela Ríos Granados
Vicepresidenta: Graciela Pompa García
Secretario General: Domingo Ruiz López
Secretaria Técnica: Sonia Venegas Álvarez
Oficial Mayor: Dolores Omaña Ramírez
Tesorera: Yubani Ramírez Amayo
Vocal: Carmen Arteaga Alvarado
Vocal: Juvenal Lobato Díaz
Vocal: Marco César García Bueno
Comisión de Expresidentes: Arturo Pueblita Fernández
Comisión Editorial: Miriam Guillermina Gómez Casas
Comisión de Tributario Internacional: Israel Santos Flores
Comisión Código Fiscal de la Federación: Augusto Fernández Sagardi
Comisión de Impuestos Internos: Rubén Aguirre Pangburn
Comisión de Impuestos Locales: Miguel Ángel Vázquez Robles
Comisión de los Derechos de los Contribuyentes: Mag. Alberto Pérez Dayán
Comisión de Ética Tributaria: Dionisio Kaye López
Comisión de Comercio Exterior: Máximo Carvajal Contreras
Comisión de Tributario Constitucional: José Miguel Erreguerena Albaitero
Comisión de Derecho Presupuestario: Max Alberto Diener Sala
Comisión Penal Fiscal: Jesús Agustín Celorio Vela
Comisión Penal Económico: Miguel Buitrón Pineda
Comisión de Academias Correspondientes: Sergio Martínez Rosaslanda
Entrevista realizada por: Lic. Carlos González Galván
